L’Italia in bilico tra default e declino

Le terapie impiegate da Mario Monti per curare i mali economici del Paese erano basate principalmente su l’aumento delle tasse. Enrico Letta prese il posto di Monti al timone del governo italiano dopo aver battuto di strettissima misura Berlusconi ed il suo partito nelle elezioni generali del 2013, tanto che non potendo formare un governo da solo fu costretto ad accettare una “grosse koalition” all’italiana con il Pdl di Berlusconi. Ironicamente, nessuno dei nuovi leader politici al timone dell’Italia è mai stato eletto. Nessuno, cioè tranne il sig. Alfano (ma compreso il giovane e affabile premier italiano, Matteo Renzi). Eppure tutti questi leader hanno fatto poco per curare i veri mali che affliggono l’economia italiana, ad eccezzione cioè del sig. Renzi.

Il problema, “default” è stato calciato avanti grazie alla sistematica rapina del contribuente italiano. Il default o fallimento, però, è stato un rischio vero anche prima della crisi dei debiti sovrani. Se c’è qualcosa di strutturale ormai in questo Paese è proprio il debito pubblico e l’entità dello stesso. Il secondo problema è squisitamente politico. Esso è direttamente connesso al sistema politico e decisionale nazionale che poco ha da fare con la crisi economica, fatta precipitare da quella finanziaria americana nel 2007. Il nesso tra il primo ed il secondo problema, però, c’è, e come vedremo, tutti i relativi nodi sono arrivati al pettine del sistema politico che gli italiani si sono dati, dopo l’immane sconfitta nella seconda guerra mondiale.

La verità è che il sistema partorito dalle menti dei padri fondatori nei primi anni del dopoguerra, ha fallito perché incapace di adattarsi ai mutamenti socio-politici intervenuti dentro e fuori del Paese, soprattutto dopo la caduta del muro di Berlino. Le ragioni di quel fallimento preesistono all’attuale crisi, anche se non ne sono la causa immediata. Esse aggravano le conseguenze della crisi e sono dovute a svariati fattori: alcuni sono peculiari all’Italia ed alla sua struttura di stato e forma di governo organizzati in modo verticale ed unitario, altri sono dovuti al suo ordinamento giuridico, particolare, anche fra quelli appartenenti alla stessa famiglia o sistema giuridica.

Nella concezione dei padri fondatori, il parlamento italiano doveva essere la trave portante di un sistema di governo incentrato attorno ad un potere legislativo forte che, a sua volta, avrebbe dovuto essere controbilanciato dagli altri due poteri (esecutivo e giudiziario). Purtroppo, il sistema di rappresentanza proporzionale adottato, garantiva l’accesso in parlamento anche a formazioni politiche minime, creando un effetto “Torre di Babele” che presto neutralizzò il parlamento indebolendone la sua capacità di mediare e legiferare. L’esecutivo, istituzionalmente debole e collegiale, si trovò presto ostaggio dei partiti che lo avevano espresso e sotto scacco delle crisi cc.dd. “extraparlamentari” che ne avrebbero limitato efficacia e durata. Rimaneva il potere giudiziario: la sua eccessiva indipendenza e politicizzazione di fatto lo rendono una mina vagante per gli altri due poteri. Incontrollabile, è sempre stato poco efficace perché non ben coordinato con gli altri poteri. Oggi, questo potere, a seconda dei più, senza una nuova e tempestiva regolamentazione, minaccia il buon funzionamento del sistema di governo e forse anche della stessa democrazia.

Altri fattori che hanno contribuito al fallimento del nostro sistema sono: il limitato esercizio della “judicial review” (o revisione delle leggi) da parte del potere giudiziario e l’uso limitato dello “stare decisis” principio che obbliga le corti inferiori ad omologarsi alle decisioni delle corti superiori. Pur facendo la Corte di Cassazione e la Corte Costituzionale un certo uso di entrambi i poteri, resta il fatto che il loro uso è limitato sia nello scopo, sia nell’ampiezza d’esercizio. Essendo poi i magistrati italiani privi del potere di “fare leggi”, per fare o modificare qualsiasi legge (nonché per emendare una legge costituzionale) non resta che disturbare il parlamento italiano composto da circa mille componenti tanto rissosi quanto inefficaci perché divisi in schieramenti pressoché ingovernabili. Non ci vuole molto a capire che nella “Torre di Babele” concordare ed approvare una qualsiasi legge può significare mesi e mesi di estenuanti negoziati e quando il testo di legge è finalmente approvato da una delle camere il sistema bicamerale “perfetto” esige che anche l’altra camera esprima il proprio consenso / dissenso sprecando altro tempo prezioso. In caso di modifiche il testo di legge ritorna all’altra camera per una nuova delibera, e così di seguito. Una volta concluso l’iter, il Presidente provvede alla promulgazione entro un mese, salvo rinviare la legge alle camere per una nuova deliberazione, esercitando così una sorta di potere di veto. E si riparte da capo! Emendare poi la Costituzione con le maggioranze qualificate richieste in un contesto parlamentare come quello italiano è praticamente impossibile.

Colpa dei padri fondatori? Si, anche; ma essi non erano degli sprovveduti, non miravano tanto a creare delle istituzioni forti ed efficienti quanto a “congelare” lo status quo emerso dalla seconda guerra mondiale. Ed in quello il sistema italiano si è dimostrato particolarmente efficace, duraturo e resistente oltre ogni immaginazione. Per molti versi, l’Italia è un Paese impantanato in una sorta di guerra fredda interna che non finisce mai.

Visto in un ottica più ampia, il problema non è tanto un problema di uomini (Berlusconi, Monti, Letta o Renzi) quanto istituzionale / sistemico, a partire dalla Costituzione repubblicana che andrebbe modificata laddove non pone e/o non regola in modo chiaro e sufficiente quei “checks and balances” tra i tre poteri dello Stato (esecutivo, legislativo, giudiziario), così abilmente incorporati nella carta costituzionale americana. Essa, pur essendo “rigida” come quella italiana (perché modificabile con la maggioranza qualificata di 2/3 dei membri di ciascuna camera del Congresso o con il voto di 3/4 degli stati membri prima che l’emendamento possa entrare in vigore), ha permesso solo 27 emendamenti nei suoi ca. 240 anni di vita contro i 19 emendamenti della nostra carta che non ha ancora compiuto 70 anni. Eppure la nostra carta, i suoi anni li dimostra tutti.

A fare la differenza sono:

  • un sistema sostanzialmente bi-partitico (perché al Congresso è raro – ma non impossibile – che vengano eletti altri che non siano repubblicani o democratici) ed un sistema istituzionale in equilibrio tra un potere esecutivo sostanzialmente monocratico e forte perché eletto dal popolo seppure in modo indiretto e quindi filtrato prima da un complesso sistema di primaries e caucases e poi dal voto dei grandi elettori (il tutto per mitigare gli eccessi della partitocrazia e del “populismo” che però gli americani riconoscono essere l’essenza della democrazia);
  • un potere legislativo articolato in due camere: una bassa (detta, House of Representatives i cui membri sono eletti in proporzione alla popolazione di ogni singolo stato e che detiene l’iniziativa in materia economico – finanziaria) ed una alta (detta, Senate, i cui membri rappresentano i singoli stati (in omaggio e a tutela della loro sovranità originale) e sono eletti dagli elettori di ciascuno stato membro, ma in numero ridotto ed uguale (2 x ogni stato a prescindere dalla popolazione). Con competenze diverse le due camere del Congresso americano possono concentrarsi sulle questioni più importanti che riguardano lo stato federale (o governo centrale che sta a Washington D.C.), ovvero tutti gli stati membri ed i loro cittadini anche perché per le questioni di minore importanza e/o riguardanti local issues, ci sono le assemblee dei singoli stati membri. A differenza del modello parlamentare italiano, nel Congresso americano, il ruolo legislativo di ciascuna camera si differenzia per iniziativa, competenza e rappresentanza. Tali differenze e la struttura federale garantiscono agli stati americani una maggiore autonomia legislativa e finanziaria dal governo federale di quanto possono godere le regioni italiane rispetto al governo centrale di Roma, salvo  forse per le province autonome di Trento e Bolzano.
  • un potere giudiziario articolato in un sistema a “doppio binario”, perché se è vero che il governo federale ha il proprio circuito di corti e di magistrati, è vero anche che i singoli stati mantengono ordinamenti giuridici propri con proprie corti e magistrature. Infatti gli stati americani sono giurisdizioni separate e distinte tra loro e dallo “stato federale” che è la giurisdizione centrale che come una colla tiene insieme l’America.  Ogni stato americano ha il proprio sistema giuridico e le proprie leggi, corti, giudici e pubblici ministeri che in America non appartengono alla magistratura anche se entrambi sono reclutati dagli avvocati dello stato che sono liberi di passare da una carriera all’altra. In Italia le professioni sono “congelate” più o meno come lo sono il sistema politico e le istituzioni. Qui, c’è poca interazione tra le professioni e tra la società civile e quella pubblica. In America gli avvocati possono iniziare o finire le loro carriere da giudici o da pubblici ministeri. In Italia c’è poca mobilità tra professioni e carriere pubbliche, tra società civile e/o lo stato. Il reclutamento di talenti da parte del pubblico fra la società civile o da parte della società civile fra gli statali è raro. In Italia giudici, compresi coloro che diventeranno “pubblici ministeri” sono reclutati ancora freschi di laurea a seguito di esami di abilitazione e concorsi pubblici. Una volta entrati in magistratura si va avanti per anzianità ed il “job” è “forever”.
  • negli Stati Uniti, i magistrati giudicanti federali sono nominati a vita dal Presidente e non possono essere rimossi, se non per dimissioni volontarie o a seguito di impeachment (attraverso un complicato iter che vede la Camera nel ruolo di accusatore pubblico con giudizio di rimozione avanti al Senato). I magistrati giudicanti dei singoli stati sono, invece, eletti a tempo dato tra gli avvocati del foro.
  • in America i pubblici ministeri sono noti col nome di “district attorneys”. Essi non sono però dei magistrati. Sono avvocati (dello stato) e possono essere eletti o nominati a ricoprire tale carica, a seconda del sistema vigente nella particolare giurisdizione che in genere coincide con la contea.  Essi promuovono l’azione penale a loro discrezione. Il sistema americano è, infatti, caratterizzato da una pubblica accusa funzionalmente separata ed indipendente dalle magistrature giudicanti (federali e statali) dove l’azione penale non è obbligatoria, ma esercitata da un Disctrict Attorney nella misura in cui egli ritenga avere prove sufficienti per giustificare un rinvio a giudizio. Nei sistemi di common law l’habeas corpus garantisce ai cittadini il diritto ad un processo equo ed imparziale, nonché ad una difesa appropriata; il c.d. “due process” della legge impedisce che si possa procedere penalmente contro un imputato nella sua contumacia. In Italia la pubblica accusa può promuovere procedimenti contro “ignoti” ovvero processare nella contumacia di imputati noti, senza violare il “due process” italiano. Il principio che vieta la double jeopardy (nota in Italia dal broccardo latino ne bis in idem) nelle giurisdizioni di common law è applicato in modo sostanziale, rendendo così impossibile per chiunque sia stato assolto in primo grado, trovarsi successivamente condannato in appello, magari perché ad appellarsi sia stato solo la pubblica accusa! In Italia una tale situazione succede abbastanza spesso perché nel sistema giuridico italiano il principio del ne bis in idem è applicato in modo relativo, non sostanziale. Nel sistema italiano infatti ai pubblici accusatori dello stato vengono riconosciuti gli stessi diritti dell’imputato alla “due process” italiana che, secondo la costituzione, prevvede il diritto anche per lo stato a tre gradi di giurisdizione prima che una sentenza acquisisca la forza di res judicata. Ciò spiega perché in Italia sia possibile essere assolti in primo grado e condannati in appello.

Per un Paese perennemente in bilico tra default e declino, dove “il pubblico (non il privato) è bello” e dove lo stato è il primo datore di lavoro, ma anche in conflitto di interesse dovuto proprio allo stradominio del pubblico settore sull’economia dell’intero Paese, ci vorrà molto di più di qualche taglio alla spesa pubblica o la vendita di qualche impresa pubblica a qualche privato, magari straniero, per rimettere in start-up l’economia italiana. Tutti i premier italiani sono perfettamente consci di tutto ciò. Essi da tempo riconoscono la necessità di introdurre incentivi economici per attirare investimenti dall’estero verso l’Italia ora ridotti al lumicino.

Ad onor del vero, il sig. Renzi ha dimostrato più risolutezza dei suoi predecessori. Egli potrà anche riuscire nel suo intento di por’fine al vigente bicameralismo perfetto del parlamento. Sotto il nuovo sistema, legiferare dovrebbe diventare più celere perché il potere legislativo sarebbe concentrato tutto nella sola Camera dei Deputati. Il nuovo Senato avrebbe altre competenze e sarebbe ridotto dagli attuali 315 senatori direttamente eletti dal popolo ad una camera di 100 Senatori eletti indirettamente e composti da 74 consiglieri regionali, 21 sindaci e 5 senatori nominati dal Presidente. I referendum cesserebbero di essere solo abrogativi e verrebbe introdotto anche il referendum propositivo. I “senatori a vita” diventerebbero una reliquia del passato. Ciò nondimeno, il sig. Renzi dovrà fare molto di più se intende arrestare il declino del Paese e trasformare questo paradiso del lavoro pubblico in un paradiso aperto anche ai privati, a partire dalle loro imprese, capace di attirare capitali dall’estero insieme ad investitori stranieri desiderosi di rischiare insieme agli italiani per partecipare al “made in Italy” e farlo crescere. Nel 2012, mentre gli investimenti che dall’estero presero la via dell’Italia erano scesi a meno di 9 Miliardi di Dollari, quelli che dall’Italia prendevano il volo per l’estero superavano i 30 Miliardi di Dollari! Peccato che l’economia italiana sia così stato-centrico.

Il riordino delle istituzioni a partire dalla Costituzione è improrogabile per il successo di Renzi quanto per il successo dell’Italia. L’eventuale successo di Renzi nel riformare il Senato potrebbe spingerlo a prendere misure ancora più audaci. Se è vero che l’appetito vien mangiando, potrebbe essere la volta buona. Già sono state reintrodotte alcune riduzioni fiscali sulla casa. Se questo trend dovesse rafforzarsi ed accellerare, l’Italia potrebbe ancora arrestare il declino economico, politico e sociale che non dipende tanto dagli uomini, quanto dalla macchina dello stato, che in un mondo globalizzato deve poter reagire bene ed in tempi rapidi.

Scritto inedito del giugno 2014, aggiornato in data 3 novembre 2015

by pparak